y en especial del Agente Encubierto en Chile
Francisco Andrés Gómez Muñoz[1]
Ayudante de Derecho Penal
Universidad de Chile
1. Introducción.
Dadas las últimas contingencias y la gran cantidad de dudas que existen en relación a las facultades que competen a la policía para hacer uso de estrategias investigativas, y en especial en cuanto a lo que se refiere al “Agente Encubierto” es importante hacer algunas precisiones preliminares que puedan ser de utilidad para los manifestantes y comunicadores de los distintos sectores, siempre en la búsqueda de vivir en una sociedad mas libre y garante.
2. Marco Conceptual
En primer lugar, nuestro marco de análisis estará dado por la ley 19.974 que establece el “Sistema de Inteligencia del Estado” y que crea, a su vez, la “Agencia Nacional de Inteligencia [ANI]”. Esta ley data del año 2004, siendo redactada y promulgada durante el gobierno de don Ricardo Lagos, en el cual se buscó “transparentar” la labor de Inteligencia que históricamente ha existido en el país.
No es vano señalar que todo Estado moderno ha generado, de manera democrática o no, alguna institución que lo provea de la información necesaria para resguardar sus intereses frente a cualquier ataque que tienda a desestabilizarlo. Sin embargo, el legislador chileno ha querido que en nuestro caso se custodien fundamentalmente dos elementos “la soberanía nacional y el orden constitucional” [Art. 4]. Es por ello que, en la búsqueda de mecanismos que tiendan a custodiar dichos intereses, se ha elaborado en nuestro país un Sistema de Inteligencia del Estado que tiene por objetivo asesorar al Presidente de la República formulando apreciaciones útiles para la consecución de dichos objetivos nacionales. Lo anterior, implica necesariamente una variedad de organismos que deben actuar de la manera armónica y coordinada para facilitarse la información requerida.
En la misma línea se ha expresado que no cualquier búsqueda de información esta permitida a los organismos de inteligencia, sino que sólo aquellas que pretendan afianzar los fines ya señalados y siempre en el marco de respeto a la Constitución Política y a las leyes de la República. Por ello el legislador en la búsqueda de custodiar las Garantías definió lo que entiende por inteligencia, considerándola “el proceso sistemático de recolección, evaluación y análisis de información, cuya finalidad es producir conocimiento útil para la toma de decisiones para preservar dichos fines”, y a su vez entiende por contrainteligencia “aquella parte de la actividad de inteligencia cuya finalidad es detectar, localizar y neutralizar las acciones de inteligencia desarrollada por otros Estados o por personas, organizaciones o grupos extranjeros o por sus agentes locales, dirigidas contra la seguridad del Estado y la defensa nacional” [Art. 2º].
3. Organismos que conforman el Sistema de Inteligencia chileno.
Dentro de lo que a nosotros nos atañe como manifestantes y ciudadanos, es relevante señalar que el Sistema de Inteligencia esta integrado por: a) la Agencia Nacional de Inteligencia [ANI]; b) por la Dirección de Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional; c) por las Direcciones de Inteligencia de las FFAA y d) finalmente por las direcciones o jefaturas de inteligencia de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública [entiéndase dentro de estas últimas tanto a Carabineros de Chile como a la Policía de Investigaciones]; y todas ellas conforman un Comité de Inteligencia a través de los Jefes de estos organismos.
En razón de la coordinación que tiene que operar entre los órganos de inteligencia, la ley ha dividido las funciones de inteligencia en:
a. Agencia Nacional de Inteligencia: Es un servicio público centralizado (esto es, que actúa bajo la personalidad jurídica y con los bienes y recursos del Fisco y que está sometidos a la dependencia del Presidente de la República, a través del Ministerio correspondiente), de carácter técnico y especializado, que estará sometido a la dependencia del Presidente de la República a través del Ministro del Interior, cuyo objetivo será producir inteligencia para asesorar al Presidente de la República y a los diversos niveles superiores de conducción del Estado, en conformidad a la presente ley. Entre las varias funciones que esta posee, destacan:
1. Elaborar informes periódicos de inteligencia, de carácter secreto, que se remitirán al Presidente de la República y a los ministerios u organismos que él determine;
2. Requerir de los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas y de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, así como de la Dirección Nacional de Gendarmería, la información que sea del ámbito de responsabilidad de estas instituciones y que sea de competencia de la Agencia, a través del canal técnico correspondiente. Los mencionados organismos estarán obligados a suministrar los antecedentes e informes en los mismos términos en que les sean solicitados.
b. Servicios de Inteligencia militar: La inteligencia militar es una función que corresponde exclusivamente a los servicios de inteligencia de las Fuerzas Armadas y a la Dirección de Inteligencia de Defensa del Estado Mayor de la Defensa Nacional. Comprende la inteligencia y la contrainteligencia necesaria para detectar, neutralizar y contrarrestar, dentro y fuera del país, las actividades que puedan afectar la defensa nacional. Excepcionalmente, dentro de las funciones de policía que le corresponden a la autoridad marítima y a la aeronáutica, la inteligencia naval y la aérea podrán realizar el procesamiento de información de carácter policial que recaben. La conducción de los servicios de inteligencia militar corresponde al mando de las instituciones de las cuales dependen.
c. Servicios de Inteligencia Policial: La inteligencia policial es una función que corresponde exclusivamente a Carabineros de Chile y a la Policía de Investigaciones de Chile, sin perjuicio de lo establecido en el inciso segundo del artículo 20 (Comprende el procesamiento de la información relacionada con las actividades de personas, grupos y organizaciones que de cualquier manera afecten o puedan afectar las condiciones del orden público y de la seguridad pública interior). La conducción de los servicios de inteligencia policial corresponde al mando de las instituciones de las cuales dependen.
1. Policía de Investigaciones de Chile actúa a través de la Jefatura Nacional de Inteligencia Policial y de ella dependen administrativa, disciplinaria, técnica y operativamente las siguientes unidades: a) Brigada de Inteligencia Policial Metropolitana; b) j Brigada de Inteligencia Policial Aeropuerto; c) Departamento de Contrainteligencia; d) Departamento de Informaciones; e)Departamento de inteligencia Electrónica; f) Departamento de Inteligencia Comunicacional; g) Departamento de Asuntos Extranjeros; h) Departamento de Efectos Especiales; i) Brigadas de Inteligencia Policial de Regiones.
2. Carabineros de Chile: (DIPOLCAR) dentro de sus ámbitos de acción se encuentra procesar los antecedentes para contribuir a la toma de decisiones que competen a la jefaturas, confeccionar análisis tácticos y apreciaciones de escenarios ante eventos especiales, desarrollar una apreciación de carácter policial sobre el panorama nacional en los rubros de orden público, laboral, social y educacional, señalando su probable evolución inmediata, confeccionar estudios de seguridad relacionados con el personal y las instalaciones de la institución, las embajadas y los servicios públicos, proporcionar servicios de seguridad a personas importantes y protección a determinadas personas en cumplimiento a los mandatos expedidos por los Tribunales de Justicia. Desde fines de 2002, la DIPOLCAR está dividida en cuatro departamentos, a saber, Informaciones (antes Análisis), Seguridad Institucional (antes Contrainteligencia), Docencia y Apoyo (antes Inteligencia) y Coordinación Dipolcar Secciones.
4. ¿Qué fuentes de información ocupan dichos Organismos?
En principio la ley reconoce tácitamente dos fuentes de información. Por una parte las fuentes “Abiertas” que consisten en recursos documentales públicos, de pago o gratuitos en cualquier soporte, formato y medio de acceso. Estamos hablando pues de obras de referencia, bases de datos, monografías, publicaciones, sitios web, colecciones de imágenes, emisiones radiofónicas, etc. En resumen, es “fuente abierta” todo documento impreso o electrónico de acceso y uso público en cualquier idioma, que contenga datos políticos, culturales, económicos, militares, científicos, técnicos, sociológicos, geográficos, etc., de interés para la generación de inteligencia. Y por otra parte encontramos las fuentes “Cerradas” que corresponden a una definición por negación, es decir, son aquellas no consideradas abiertas.
5. ¿Cómo obtienen los sistemas de inteligencia “información cerrada o la información que proviene de ella”?
Tras un intenso debate en el seno del Parlamento se determinó que existiesen “procedimientos especiales”, de carácter taxativo para obtener información cerrada y se señaló que dichos procedimientos “estarán limitados exclusivamente a actividades de inteligencia y contrainteligencia que tengan por objetivo resguardar la seguridad nacional y proteger a Chile y a su pueblo de las amenazas del terrorismo, el crimen organizado y el narcotráfico” [Art. 23 inc. II]. La regulación de los mismos están en el TITULO V de la ley 19.974 y “sólo se pueden utilizar en la forma y con las autorizaciones que en el mismo se disponen”.
Dentro de éste título se consideran dos tipos de procedimientos, los cuales persiguen finalidades y a su vez poseen limitaciones inherentes en base al objetivo que el legislador pretende cautelar, además de las garantías dispuestas por la propia ley y la Constitución Política, según vimos en el artículo 3º.
a. Aquellos que requieren autorización judicial
1. La intervención de comunicaciones telefónicas, informáticas, radiales y de la correspondencia en cualquiera de sus formas.
2. La intervención de sistemas y redes informáticos;
3. La escucha y grabación electrónica incluyendo la audiovisual, y
4. La intervención de cualesquiera otros sistemas tecnológicos destinados a la transmisión, almacenamiento o procesamiento de comunicaciones o información.
b. Aquellos que no requieren autorización judicial
1. Informante: Personas que no siendo funcionarios de un organismo de inteligencia, le suministran antecedentes e informan para efectuar el proceso de inteligencia.
2. Agente Encubierto
6. ¿Qué es un Agente Encubierto?
La ley 19.974 no señala nada al respecto, sin embargo, la ley 20.000 que sanciona el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas aporta, en su artículo 25 inc. II una definición que es posible utilizar. Para la ley 20.000, “Agente encubierto” es el funcionario policial que oculta su identidad oficial y se involucra o introduce en las organizaciones delictuales o en meras asociaciones o agrupaciones con propósitos delictivos, con el objetivo de identificar a los participantes, reunir información y recoger antecedentes necesarios para la investigación. El agente encubierto podrá tener una historia ficticia. La Dirección Nacional del Servicio de Registro Civil e Identificación deberá otorgar los medios necesarios para la oportuna y debida materialización de ésta. Es importante recordar que el Agente Encubierto esta para obtener información exclusivamente desde fuentes cerradas, y no de fuentes abiertas.
7. ¿Cuáles son las finalidades que posee un Agente Encubierto en la ley?
En principio y si atendemos a las leyes que regulan al Agente encubierto, podemos determinar que tendrá finalidades distintas e inconexas en su práctica si se trata de labores de inteligencia reguladas por la ley 18.974 o si se trata de un procedimiento que tienda a servir de base para constituir una investigación que pudiese constituir el sustento para una posterior acusación.
7.1. ¿Cómo se realiza el procedimiento del Agente encubierto en labores que implican narcotráfico y que sirven de base para la Acusación Penal?
El “Ministerio Público” autorizará, siempre en razón de una investigación y coordinará con la policía el procedimiento del Agente Encubierto para ejecutar entregas vigiladas o controladas. Se utilizará esta técnica de investigación cuando se presuma fundadamente que ella facilitará la individualización de otros partícipes, sea en el país o en el extranjero, como, asimismo, el cumplimiento del propósito de individualizar a las personas que participen en la ejecución de tales hechos (relacionados con el narcotráfico), conocer sus planes, evitar el uso ilícito de las especies referidas o prevenir y comprobar cualquiera de tales delitos. [Véase Art. 23, 25 Ley 20.000 y art. 79 y ss C. Procesal Penal]
7.2. ¿Cómo se realiza el procedimiento del Agente Encubierto en labores de inteligencia que impliquen terrorismo o crimen organizado y que sirvan de base para la Acusación Penal?
Para el caso de conductas que constituyan actos de terrorismo, esto es, delitos comunes que son calificados por el Ministerio Público, particulares, por el Ministerio del Interior, Intendentes Regionales, de los Gobernadores Provinciales y de los Comandantes de Guarnición [véase Art. 10 ley 18.314] como hechos que se cometen con la finalidad de producir en la población o en una parte de ella el temor justificado de ser víctima de delitos de la misma especie, sea por la naturaleza y efectos de los medios empleados, sea por la evidencia de que obedece a un plan premeditado de atentar contra una categoría o grupo determinado de personas, sea porque se cometa para arrancar o inhibir resoluciones de la autoridad o imponerle exigencias [Art. 1 ley 18.314]; el legislador le da la posibilidad al Ministerio Público, como titular monopólico de la investigación, para que las diligencias ordenadas por él, y autorizadas por el juez de garantía cuando corresponda sean cumplidas por las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, separada o conjuntamente según lo disponga la respectiva comunicación, o resolución en su caso.
a. ¿Qué delitos comunes pueden ser calificados de terroristas?
1. Los de homicidio sancionados en el artículo 391; los de lesiones establecidos en los artículos 395, 396, 397 y 398; los de secuestro y de sustracción de menores castigados en los artículos 141 y 142; los de envío de cartas o encomiendas explosivas del artículo 403 bis; los de incendio y estragos, descritos en los artículos 474, 475, 476 y 480, y las infracciones contra la salud pública de los artículos 313 d), 315 y 316, todos del Código Penal. Asimismo, el de descarrilamiento contemplado en los artículos 105, 106, 107 y 108 de la Ley General de Ferrocarriles.
2. Apoderarse o atentar en contra de una nave, aeronave, ferrocarril, bus u otro medio de transporte público en servicio, o realizar actos que pongan en peligro la vida, la integridad corporal o la salud de sus pasajeros o tripulantes.
3. El atentado en contra de la vida o la integridad corporal del Jefe del Estado de otra autoridad política, judicial, militar, policial o religiosa, o de personas internacionalmente protegidas, en razón de sus cargos.
4. Colocar, enviar, activar, arrojar, detonar o disparar bombas o artefactos explosivos o incendiarios de cualquier tipo, armas o artificios de gran poder destructivo o de efectos tóxicos, corrosivos o infecciosos.
5. La asociación ilícita cuando ella tenga por objeto la comisión de delitos que deban calificarse de terroristas conforme a los números anteriores y al artículo 1°.
Lo anteriormente dicho puede aplicarse a organizaciones criminales como las reguladas en la ley 20.393 que regula la responsabilidad penal de las personas jurídicas.
7.3. ¿Cuáles son las finalidades que posee un Agente Encubierto en la ley sobre el Sistema de Inteligencia del Estado?
El Artículo 31 de la ley 18.974 señala enfáticamente que el agente encubierto tiene sólo dos finalidades:
a. Obtener Información y
b. Recabar antecedentes
En ambos casos para servir de base para el proceso de inteligencia a que se refiere esta ley [esto es, el proceso sistemático de recolección, evaluación y análisis de información, cuya finalidad es producir conocimiento útil para la toma de decisiones”].
En el caso en que los Agentes Encubiertos estuviesen realizando otro tipo de labores que no impliquen obtener información o recabar antecedentes para labores de inteligencia, deberá ser comunicado dicho procedimiento al titular de la persecución penal, el Ministerio Público, para que en el marco de una investigación lo coordine y dirija, puesto que se trata de una medida absolutamente excepcional en el sistema democrático.
Y es tan claro lo anterior que el legislador, teniendo en mente la protección de las Garantías Constitucionales y las normas que implican una sana convivencia en base a la confianza entre ciudadanos, que regula la ejecución del procedimiento.
En principio los directores o jefes de los organismos de inteligencia militares o policiales, sin necesidad de autorización judicial, podrán disponer que uno de sus funcionarios, en el ámbito de las competencias propias de su servicio y en el ejercicio de las actividades señaladas en el inciso segundo del artículo 23, oculte su identidad oficial con el fin de obtener información y recabar antecedentes que servirán de base al proceso de inteligencia a que se refiere esta ley. Para tal objetivo podrá introducirse en organizaciones sospechosas de actividades criminales. La facultad a que se refiere lo anterior comprende el disponer el empleo de agentes encubiertos, y todos aquellos actos necesarios relativos a la emisión, porte y uso de la documentación destinada a respaldar la identidad creada para ocultar la del agente. [Art. 24]
Si leemos con atención lo expuesto el legislador ha limitado de manera triple, la figura del Agente Encubierto y su utilización para fines de inteligencia.
a. Por unta parte señala que solamente podrá el director o jefe podrá disponer del funcionario encubierto “dentro del ámbito de competencias propias de su servicio”, esto es que un agente encubierto militar, no podría, salvo autorización expresa de ley, actuar en el campo de la policía. Lo anterior implicaría una atribución de facultades sancionada constitucionalmente puesto que “ninguna magistratura, ninguna persona o grupo de personas pueden atribuirse, ni aún a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las Leyes, considerando nulo y originando las responsabilidades y sanciones que implique obrar de esta forma.
b. Por otra parte señala que sólo se podrá disponer de Agentes Encubiertos cuando se obre en el ejercicio de las actividades señaladas en el Art. 23 inc. II de la Ley 19. 974. Esto implica que dicho procedimiento estará limitado exclusivamente a actividades de inteligencia y contrainteligencia que tengan por objetivo resguardar la seguridad nacional y proteger a Chile y a su pueblo de las amenazas del terrorismo, el crimen organizado y el narcotráfico”.
c. A lo anterior se agrega que para tal objetivo, esto es cumplir la labor de inteligencia, se pueden introducir en “organizaciones sospechosas de actividades delictuales”. Ello implica que no pueden encajar en cualquier organización ciudadana, ni tampoco en cualquier convocatoria pública, sino que exclusivamente en organizaciones delictuales, con la finalidad de obtener datos. Esto es importantísimo de destacar, sobre todo cuando en el seno del parlamento, el actual Ministro Sr. Chadwick, en alusión a las posibles intromisiones que pudiesen tener este y otro tipo de procedimientos en la libertad personal, señaló que los hacen altamente excepcionales; así decía el actual ministro “lo que debe resguardarse de manera preferente dentro de un orden social son precisamente la libertad personal y el derecho a la intimidad. El derecho a la seguridad debe considerar en cada instante ese elemento. Porque no se puede, so pretexto de garantizar seguridad, terminar con libertades y derechos fundamentales como los recién mencionados […] ¿Quién podría saber, por ejemplo, que la Agencia de Inteligencia está interviniendo su teléfono? ¿En razón de qué causa criminal iniciada? ¿Cuál es su presunto delito para que, por la sola autorización de un juez, sin mediar ninguna denuncia, sin haber incoado proceso alguno y sin conocer ningún antecedente al respecto, se proceda a una intervención de tal índole? Tales procedimientos no se ajustan al orden constitucional chileno.”
8. Conclusiones:
8.1. En suma, y considerando lo anterior ¿es posible que existan Agentes Encubiertos en Manifestaciones Sociales? En principio habría que distinguir
a. La respuesta debería ser afirmativa en el caso de que se pretendiera iniciar alguna acusación penal en contra de alguna persona determinada, por la causas anteriormente expuestas –narcotráfico, terrorismo, crimen organizado-. Siendo así el Ministerio Público será el encargado de coordinar y supervigilar este procedimiento, debiendo constar en la carpeta investigativa determinada los antecedentes que envuelvan la logística de dicha labor. Si no se cumple esta formalidad, que necesariamente implica una garantía de libertad, el procedimiento adolecerá de nulidad.
b. Por su parte para Agentes Encubiertos en “labores de inteligencia” la respuesta, en principio sería negativa, puesto quela ley autoriza que se emplee dicho procedimiento exclusivamente para de recolección de datos de “fuentes cerradas o las que emanen de ellas” para resguardar la seguridad nacional y proteger a Chile y a su pueblo de las amenazas del terrorismo, el crimen organizado y el narcotráfico, y las marchas y sus derivados constituyen de por sí fuentes abiertas de información. Además siendo estas labores acotadas de por sí y habiéndose entregado en leyes posteriores al Ministerio Público la facultad de disponer de este procedimiento (un ejemplo de ello es la ley 20.000) no se podría utilizar para levantar acciones penales, cuando se trata de Agentes en labores de inteligencia. Aun así, si se quisiere por parte de los potentados transgredir la norma y se ocupase igualmente Agentes Encubiertos en las manifestaciones sociales para fines de inteligencia, estos funcionarios sólo podrán ser destinados a generar inteligencia y en ningún caso a servir a las labores básicas que posee la policía que no recubre su oficialidad; puesto que el Agente Encubierto es una tarea con fines acotados por ley y distintos a la de la policía regular. Un ejemplo radical pero efectivo, sería que un Agente Encubierto en labores de Inteligencia no podría llevar detenida a una persona ni aún en delito flagrante, puesto que su labor, en función de su cargo, es la inteligencia y no la de la policía común. En caso contrario, debería solicitar autorización al Ministerio Público y éste detallarla de manera precisa.
8.2. ¿Existe algún responsable de los posibles excesos en el uso de estas facultades?
La ley ha sido clara y ha dicho que el Director de la Agencia y los jefes o directores de los servicios de inteligencia del Sistema deberán adoptar las medidas conducentes a precaver todo abuso o exceso en el ejercicio de las atribuciones o facultades que les otorga esta ley y velar, en todo momento, porque los procedimientos empleados se adecúen al respeto de las garantías constitucionales y a las normas legales y reglamentarias [Art. 42 Ley 19.974]
Además se ha señalado que sin perjuicio de las penas que correspondan por los delitos que se cometan en el ejercicio abusivo de las facultades previstas en el Título V, se impondrá al infractor, en forma adicional y como pena accesoria, la inhabilitación absoluta temporal en su grado medio a perpetua para el ejercicio de cargos y oficios públicos. [Art. 45 Ley 19.974]
Finalmente, a los funcionarios y miembros de carabineros de los organismos de inteligencia de las FFAA y de Carabineros de Chile que incurran en las conductas tipificadas en el Título VIII de la ley 19.974 se les aplicarán las normas y sanciones que al respecto establece el Código de Justicia Militar.
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